当前，北京正处于转型发展的关键时期，面临着加快经济增长和缓解人口资源环境压力两大艰巨的任务。未来，北京经济的持续增长仍需要也必然会导致人口持续稳定的增加，因此单纯地控制人口规模并不能完全解决当前的城市问题。

　　由北京大学首都发展研究院承担的教育部《京津冀区域发展报告》认为：解决这一问题的关键在于，应进一步优化北京城市功能布局，充分发挥郊区及周边地区的发展潜力，促进中心城区过于集中的人口和功能向外疏解，形成多中心空间发展格局，以支撑北京经济的持续增长，缓解人口、功能过度集中带来的资源环境和城市运行的压力。

　　城市功能布局不合理

　　从北京市域发展来看，区域发展不平衡的问题十分突出，功能布局的不合理集中体现在人口和经济分布的过密与过疏并存。2012年，北京城六区的人口密度为每平方公里8972人，是城市发展新区和生态涵养发展区人口密度的9倍和42倍。城六区的人均GDP为1.6万美元，是城市发展新区和生态涵养发展区的近2倍和3倍。与面积基本相当的东京都相比，城六区人口密度仍高于东京都的6029人/平方公里，但人均GDP显著低于东京都的6.5万美元。

　　目前，北京城六区集中了全市70%的产值和就业岗位，尤其是服务业更加集中在中心城区，全市服务业80%的产值和85%的就业集中在城六区。而随着不断高涨的房价，城市人口尤其是外来人口则不断向城市功能拓展区的外围地区和城市发展新区集中，这造成了市域内部人口居住和就业机会之间的空间错位，由此带来了中心城区大量的交通流量，全市80%的机动车出行集中在六环路内，进而带来城市交通拥堵和环境恶化等问题。

　　此外，教育、文化、医疗卫生等公共服务资源，尤其是优质资源分布不均衡，仍高度集中在中心城区，比如全市80%的一级一类幼儿园、65%的重点小学、超过80%的三甲医院分布在四环内。与此相比，郊区的公共服务配置明显不足，造成郊区的产业集聚能力不强。因此，中心城区功能过度集中而郊区功能不足一方面造成了当前北京突出的人口过密对资源环境和城市运行的压力，另一方面也制约了郊区的进一步发展。

　　要形成多中心空间发展格局

　　疏解中心城区的功能，需要协调好中心城区和郊区的功能关系。中心城区应主要承担首都“四个服务”功能，即政治、科教文化、国际交往等首都功能和金融、商务服务等高端服务功能，而其他经济功能和城市公共服务功能应向郊区发展。但从北京城六区目前承载的功能来看，仍集中了全市79%的批发和零售业、81%的住宿和餐饮业、71%的居民服务业，这些功能在中心城区的过度集中加剧了中心城区的拥堵。此外，教育、医疗等公共服务资源，尤其是优质资源，也存在在中心城区的过度集中，造成了大量就学和就医人口的拥堵。因此，对北京中心城区功能的疏解应重点疏解批发零售业、住宿餐饮业等集聚外来人口、附加值低的低端传统服务业和教育、医疗等公共服务业。

　　中心城区的功能疏解不应仅理解为将中心城区过度集中的功能（功能存量）向外转移和疏散，更应着眼于严格限制在中心城区不合理集聚的城市功能的进一步集中，即对功能增量的疏解。因此，我们建议：

　　一、严格控制中心城区新增低端服务功能和教育、医疗等公共服务功能。制定中心城区产业发展分类指导目录，在五环路以内禁止新建、扩建大型批发零售商业设施、大型宾馆饭店、学校和医院。

　　二、通过政策鼓励中心城区需要重点疏解的功能向郊区布局，适度放宽郊区用地指标，中心城区土地腾退升级与郊县土地整理开发指标挂钩，制定中心城区相关企业在郊区异地重建的财政补贴标准，提供税费减免优惠。

　　三、在中心城区外围的东北部郊区和南部郊区重点建设两个具有较大规模（人口规模不低于200万）的郊区新城，承担中心城区人口和功能的疏解，以郊区规模化的城市化地区承载新的人口和产业集聚，促进城市多中心空间格局的形成，以此缓解中心城区的发展压力，也带动郊区的整体发展。

　　促进城市功能向周边转移

　　优化北京城市功能布局还需要在更大的京津冀区域空间尺度上统筹考量。随着北京城市功能升级和扩散，近年来北京周边地区已不同程度上承接了首都的功能疏解和转移，如河北燕郊承接了部分居住功能、唐山承接了部分制造业功能等。在北京新一轮城市功能优化过程中，应加速推进资源消耗大、附加价值低、不符合首都功能定位，又带来大量外来人口集聚的产业功能向周边地区转移，从而引导人口和产业在京津冀区域内的合理布局，发挥京津冀三地的比较优势，推进京津冀协调发展。

　　我们建议：随着北京要素（土地、劳动等）成本不断提高，渐次推进食品饮料、纺织服装等劳动密集型制造业的制造环节和批发、物流等服务业向周边地区合理转移，带动周边地区就业和经济发展；

　　充分发挥北京的科技、文化资源优势，重点发展总部、研发、设计功能，推动创新成果在津冀产业化，带动天津制造业-服务业融合发展、河北制造业转型升级，促进三地功能互补与合作；

　　争取中央对京津冀区域发展的统筹协调和政策支持，如在新增建设用地计划指标安排中对跨区域合作共建功能区给予适当倾斜，建立京津冀发展专项基金和融资平台，针对跨区域产业合作项目探索制定区域税收分享和产值分计政策等。