2014年2月26日，习近平总书记提出京津冀协同发展是重大国家战略，此后中央政治局通过《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》），国家和京津冀三地都在思想和行动上共同推进这一重大战略的实施。促进京津冀协同发展，是党中央、国务院在新的历史条件下做出的重大决策部署。但京津冀协同发展面临的诸多困难和问题不可能在短期内得到全面解决，《纲要》中提出的总体要求、定位布局及各项重点任务都有待全面落实，在实施中也会遇到新的问题和挑战，因此有必要充分认识区域发展的一般规律，以更好地指导京津冀协同发展的各项实践工作。

　　按区域发展阶段性规律深化京津冀的功能定位

　　习近平总书记指出：“要着力加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题”。我们按照工业化进程发展阶段的划分标准，根据人均GDP、三次产业结构、人口城镇化率、劳动就业结构、消费性支出结构等5个判定指标可以得出，北京处于后工业化发展经济阶段、天津处于工业化发达期、河北处于工业化中期。不同的发展阶段决定了京津冀三省市的发展重点和诉求等不尽相同，在协同发展过程中需要寻求各具特色的发展定位、产业分工、城市布局等。

　　区域发展不仅受自然环境和区位条件影响，更受发展基础以及制度变迁的深刻影响，区域发展定位需要切实反映区域特色；区域发展不仅有经济结构不断高级化的区域经济发展规律，也有空间结构从极核式到点轴式再到网络式的空间结构演化规律；区域发展驱动力和竞争力来源反映时代特性，随着地区经济和社会发展进步，一般呈现出从要素驱动转化为创新驱动的态势。

　　就发展定位而言，《纲要》将北京定位为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，体现了后工业化发展阶段的基本诉求；天津为“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”，体现了工业化发达期的基本诉求；河北为“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”，体现了工业化中期阶段的基本诉求。

　　习近平总书记还指出：“要着力调整优化城市布局和空间结构，促进城市分工协作，提高城市群一体化水平，提高其综合承载能力和内涵发展水平。”北京作为首都，属于典型的“知识型+服务型”城市，在高端服务业、高新技术产业和文化创意产业等方面具有明显优势，应兼顾首都功能和城市经济功能，政治中心、文化中心、科技创新中心和国际交往中心为首都功能，高端服务业、高新技术产业和文化创意产业为其主要的城市经济功能。从产业功能链上来看，北京主要应该是总部、研发和销售功能，非核心的生产制造功能应渐次退出。

　　天津属于“加工型+服务型”城市，不仅拥有北方最大的综合性港口、沿海比较丰富的土地资源、良好的制造业基础和开放优势，也是坐拥上千万人口的超大城市。考虑到和北京的分工关系，在适度发展现代制造业的基础上，需加快壮大服务业，实现服务和制造双轮驱动。从产业功能链上来看，天津主要应该突出其生产研发和加工制造功能，在部分优势行业承担一定的总部功能。

　　河北属于“资源型+加工型+服务型”地区，采掘业、重加工工业和农副产品生产、加工业优势突出，但过于偏重资源开发加工的重工业结构已经成为京津冀地区大气污染的主要原因，因此应该强调“去重型化”，加速从重化工业向加工业和服务业的转型，重点发展现代制造业、综合服务业、原材料工业和现代农业。从产业功能链上来看，河北现阶段主要是生产制造功能，未来应在部分优势行业（主要是原材料工业、战略性新兴产业）承担生产研发功能。

　　疏解北京非首都功能，构筑多中心、网络化的区域空间结构，支撑京津冀世界级城市群的建设

　　从京津冀地区来看，城市等级规模体系不尽合理。有发达且人口和功能集中的超大城市北京、天津，却缺少能起到分担人口和功能的特大城市，大中城市数量和密度也都明显少于长三角、珠三角两大城市群。就北京而言，人口和城市功能布局的不合理集中体现在“过密”与“过疏”并存。2014年，北京城六区的人口密度为每平方公里9327人，是城市发展新区和生态涵养发展区人口密度的8.6倍和42.8倍。城六区的人均GDP为11.7万元，是城市发展新区和生态涵养发展区的2.3倍和2.6倍。与面积基本相当的东京都相比，城六区人口密度高于东京都的6029人/平方公里，但人均GDP显著低于东京都的6.5万美元。北京城六区集中了全市70%的产值和就业岗位，服务业更是集中在中心城区，全市服务业80%的产值和85%的就业集中在城六区。此外，教育、文化、医疗卫生等公共服务资源，尤其是优质资源分布不均衡，仍高度集中在中心城区，比如全市80%的一级一类幼儿园、65%的重点小学、超过80%的三甲医院分布在四环内。

　　考虑到北京的资源环境承载能力特别是水资源承载能力问题，如果经济活动和人口继续在北京中心城区集中，则会产生更大的交通拥堵、环境污染等“大城市病”问题，导致生活质量下降、地价上升，城市安全无法保障。疏解中心城区的功能，需要协调中心城区和郊区的功能关系，需要加快北京各类副中心和新城建设，在市域内形成多中心空间发展格局。中心城区应主要承担首都“四个服务”功能，即政治、科教文化、国际交往等首都功能和金融、商务服务等高端服务功能，其他经济功能和城市公共服务功能应向郊区发展。中心城区的功能疏解不应仅理解为将中心城区过度集中的功能（功能存量）向外转移和疏散，而应着眼于严格限制中心城区不合理集聚的城市功能的进一步集中，即对功能增量的疏解。

　　习近平总书记还指出：“要着力加快推进产业对接协作，理顺三地产业发展链条，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制，对接产业规划，不搞同构性、同质化发展。”疏解北京非首都功能，不仅需要在北京市域范围内形成多中心、网络化的空间结构，更需要通过在京津冀地区打造若干个区域功能中心来实现。根据京津冀地区资源环境条件、经济社会联系、城镇空间分布格局、交通体系现状以及各城市发展定位等，京津冀地区应努力构筑“多中心、网络化”的空间发展格局，这也是京津冀地区建设世界级城市群的需要。“多中心”即为重点发展石家庄、唐山、保定、邯郸、沧州等区域中心城市和其它一些大中小城市，提升除京津两大直辖市之外的城市规模等级及其功能；“网络化”即以基础设施为依托，借助区域人流、物流、信息流、资金流的流动，将区域发展的多中心特征从形态上延伸到功能上。

　　形成中心引领、两核驱动、三带辐射、多园支撑和优势互补、对接产业的区域科技创新格局

　　习近平总书记还指出：要“下决心破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置。”京津冀地区人才资源密集、创新要素富集，是全国创新能力最强的地区之一，应该也必须成为全国创新驱动经济增长新引擎。同时，京津冀地区存在创新资源布局不均、共享不足、创新链与产业链对接不充分、创新合作机制尚不健全等问题。因此需要加强创新合作机制建设，构建开放高效的创新资源共享网络，积极打造京津冀协同创新共同体。

　　为实现地区发展动力从要素驱动转为创新驱动，必须进一步完善两市一省科技创新功能定位，优化科技创新资源和科技园区布局，建设京津冀地区科技创新的“一心、两核、三带、多园区”，形成中心引领、两核驱动、三带辐射、多园支撑和优势互补、对接产业的区域科技创新格局。“一心”即北京全国科技创新中心；“两核”即中关村国家自主创新示范区和天津国家自主创新示范区；“三带”分别为京津高新技术产业创新带、沿海现代工业技术创新示范带和环京津绿色发展创新创业带；“多园区”即通过“一心”的引领带动，发挥“两核”的辐射作用，围绕“三带”产业特色和资源布局，共建一批支撑产业发展的创新园区。

　　（作者为北京大学首都发展研究院院长、教授，京津冀协同发展联合创新中心副主任）

　　转自：北京日报