现在，是不得不付诸行动的时候了。

　　2014年初，北京市规划委宣布，《北京城市总体规划（2004～2020年）》（下称北京总规）已实施十年，出现了很多问题，将被调整和修改，草案将于6月完成。

　　新的北京会以什么样的面目出现，既有的判断是将在京津冀一体化中系统解决。这并不是一剂全新的药方，但所有人都在期待全新的破局。

　　现在是北京大学政府管理学院教授，曾任北京市政府要职的杨开忠教授，参与过“十二五”规划纲要、首都经济圈规划起草工作，对北京市的人口、规划、未来发展，可谓见识与实践兼具。可堪佐证的是近年来他就在不同场合呼吁尽快修编《北京城市总体规划》。

　　尽管他还兼任着比如中国区域科学协会会长、亚洲城市和区域研究会会长等多个学术团体职务，但对于北京的未来，他更愿意以“我就是位北大教授”来发言，更认为，北京注定要走自己的道路。2014年3月25日，他将对北京的担忧和对未来的设想向南方周末记者一一道来。

　　规模仍膨胀，增长量下降

　　南方周末：北京的人口规模一再突破总规的设计，这样的趋势有无可能逆转？

　　杨开忠：目前，北京常住人口总数是2114万人。这两年每年的新增常住人口规模约45万人，总的来说，未来15~20年之间，北京常住人口会有进有出，但进还是要大于出，人口规模还会继续膨胀。

　　我不赞成未来一段时间内要从北京净迁走五百万人的说法，因为这是不可能的。不过，北京人口增长量会下降。如果下大力气严格控制的话，从现在到2020年的七年时间里，每年平均会增加30万人左右。我个人以为，北京的人口2020年前应控制在2300万以内，2020年以后到2030年以前，应控制在2700万左右。如果不以牺牲人民所期望的环境质量和现代化生活质量为代价的话，人口不能超过这个界限。

　　南方周末：如果还是超越了这个承载极限，北京会怎样？

　　杨开忠：未来几年是北京及其周边地区退耕还湖造林、恢复湿地、修复生态、治理环境，建设美丽北京的关键转折期。

　　最关键在于停止超采地下水，并补充多年超采地下水造成的亏空，逐步使北京地下水位从目前的35米恢复到适宜的8-10米上来。在这个时期，如果控制不力，北京人口超过2300万，我们就没有足够的水用来支撑生态建设，北京的自然生态环境就不会显著向好起来，不得不牺牲人民所期望的更高的环境质量和生活质量。

　　五环内限建，人口郊区化

　　南方周末：对应到北京的功能布局设置上，应该进行怎样的针对性调整？

　　杨开忠：最近一些年来，北京人口增长主要集聚在中心城，大致就是五环以内区域。目前，中心城人口估计1300多万人，远超2004年北京城市总体规划提出的2020年850万人以内的控制目标。人口相对集聚中心城原因是多方面的，既包括中心城基础设施和公共服务水平显著较高、中心城和郊区交通一体化水平欠缺的因素，也有2008年奥运会因素，2004年北京城市总体规划虽然规划了11个郊区新城，然而，由于筹办奥运会的需要和全球金融危机的影响，相当长的一段时间内，建设的重点还是在中心区。

　　南方周末：这是否意味着，北京的出路在郊外，在城市周边？

　　杨开忠：未来北京人口郊区化是主要趋势，即中心城以外的郊区，特别是新城新镇会成为人口增长中心。我想，这主要有几个方面的因素。一是中心城用地趋于枯竭、房地价高扬、交通拥堵、环境污染等“城市病”十分突出，二是2008年奥运后，北京从战略上加大了郊区建设力度，一小时“都市圈”客观上正在加速形成，郊区与中心城的一体化日益加深；三是北京已进入高收入地区行列，居民对环境质量需求意愿和支付能力显著增强，郊区吸引力加大；四是大学、科研院所、医院等中心城功能向郊区的疏解，如中国人民大学就将部分迁移至通州新城。

　　南方周末：可是，这些年的教训是，周边的卫星城几乎成为了卧城，非但没有缓解问题，更有雪上加霜的态势。

　　杨开忠：原因很多。第一，北京郊区和中心城区，基础设施公共服务存在比较大的差距。中心城区，学校公共服务条件好，不愿意离开。第二，因为北京中心城到郊区去，交通存在这样那样的问题。我曾经调研过，企业不愿意把工作地点放在北京郊区，因为物流成本加大了。

　　第三，北京从2004年以来，虽然提出新城的发展，但相当长的一段时间内，建设的重点还是在中心区，特别是在筹办奥运过程中。奥运会之后，开始把建设新城提到比较高的高度。现在，郊区的基础设施和公共服务都有较大的改善，也还在继续改善。

　　我建议未来北京把五环以内作为限制区，不要搞大规模的建设，限制企业进入，限制开发和开发强度。

　　最短的板，不是土地，是水

　　南方周末：什么因素最终决定北京的承载力？

　　杨开忠：北京有1.64万平方公里，平原也有0.6几平方公里，如果不考虑其他因素的限制，从国际大都市圈经验来看，北京承载三千万以上的人口是完全没有问题的。事实上，无论是中心城还是整个市域的人口密度，和国外大城市比起来确实不算高，例如，北京中心城人口密度大约只有东京、伦敦、纽约等国际大城市的60%左右。

　　一个水桶能盛多少水取决于最短的那块板。在世界上，北京属极度缺水的地区，对于北京来说，这个短板不是土地空间，而是极度短缺的水。

　　2013年北京缺口有11亿立方米，水已经严重限制了北京人口承载力的增加。北京在目前的用水效率下能够承载2000多万人口，是以地下水长期超采、甚至牺牲周边地区用水为前提的。

　　南方周末：南水北调工程已经逐步进入供水阶段，这个短板会否就补齐了？

　　杨开忠：2014年10月，南水北调中线工程就会引水到北京了，平均每年可给北京供水10.5亿立方米，这仅可以弥补现在北京的缺口。到2020年时，南水北调每年可给北京供水20亿立方米。据此，人们可能乐观地认为，北京人口可以大幅度增加了。我个人认为，这种认识是要不得的。我们来算笔账就清楚了。北京现在每年超采大约6亿立方米， 1999年至2013年超采的地下水估计超过70亿立方米。1999年以来，地下水超采导致地下水水位每年平均下降1米，现在地下水位已经是35米，而适宜水位是8-10米，欠账太严重。10.5亿立方米的南水北调水替补旧账还维持供应，尚存3亿立方米的缺口。所以，并不能以为南水北调后，北京的人口就可以大幅增加，仍然是很严重的超载。

　　南方周末：除了水资源的短板外，北京的其他资源的承载力如何？

　　杨开忠：在城市基础设施中，交通是北京人口承载力的主要瓶颈因素。看看北京非常突出和正在增长的交通拥堵，就清楚这一点了。北京的拥挤成本，较低的估计已相当于其GDP的4.2%，高的估计达到了GDP的7.5%-15%。

　　我觉得破局交通，三条是重要的，一是要进一步加快轨道交通的建设。大约6年前，我曾经给北京市领导写过一份材料，建议北京市轨道交通按年均增长100km的速度进行建设。去年北京新增轨道交通25公里，这个速度太慢了。二是加密路网密度。北京城市路网密度大大低于国际大都市。从每平方公里道路交叉路口的个数来看，北京2环以外城区大致只有巴黎的十分之一。三是加强交通需求管理，一个办法就是借鉴新加坡、伦敦等城市经验，四环以内收汽车拥堵费。

　　留住国际性，舍掉区域性

　　南方周末：国家领导人提出了疏散首都非核心功能的药方，应该疏解北京的哪些功能？

　　杨开忠：北京城市功能疏解关键在疏解两类非首都核心功能。首先是首都非核心功能，如非核心的行政性服务、非核心的科教文卫事业性服务。国家举办的公共部门，其区位选择国家有直接决定权，因此，政府应该在迁移这类部门上下功夫。其次为非国际性、全国性总部经济功能。北京要建设世界城市，所以国际性、世界性的以及全国性的重要总部职能应该继续保持在北京，而区域性的总部职能和物质生产功能，包括区域性央企总部，应该向外疏解。举个例子，北京的航空应该侧重的是世界性国际性的航空枢纽功能。这样就可以把国内区域枢纽功能转移到天津石家庄。

　　南方周末：疏解到哪里去？

　　杨开忠：至于要把这些功能疏解到哪里去，我想，可以分两个层次，一是向一个小时都市圈京津冀交界北京外侧疏解，这个层次限于北京轨道交通、公交等基础设施可以延伸到的范围，在这里，北京可以和周边地区在边界外侧共建跨区域的经济功能区、保障性住房、跨区域养老基地。例如，京冀可以共建新机场临港经济区，京津可以在天津宝坻共建中关村科学新城；二是向一小时都市圈以外的更大的首都经济圈疏解。南水北调中线水源地也可能成为北京功能转移的一个承接地，但主要是一小时都市圈以外的河北、天津。

　　南方周末：可以疏解的途径有哪些，是否有国际经验可以借鉴？

　　杨开忠：这里，有两个重要的问题值得研究。第一，借鉴韩国新行政首都世宗等国际经验，选择一个离北京80至100公里的地方，高水平、高起点规划建设一个国家行政文化新城，聚集非核心行政性服务、事业性服务；第二，搞好北京和天津的金融分工协作关系，北京坚持金融管理中心定位，支持天津发展金融市场，来共同打造京津国际金融中心；第三，探索中关村先行先试政策外延，京津合作在天津滨海新区建设中关村国家自主创新示范区园区；第四，改变北京单中心的京津冀区域交通体系，建设多中心网络型京津冀区域交通体系。为此，要打造三个快速交通环，从里到外依次为环首都大外环，北京-天津-唐山-保定城际铁路环，以及经天津、沧州、衡水、石家庄、张家口、承德、秦皇岛、唐山的城际铁路大环线，这将大大减少北京过境交通和人口压力。